Raad van State en luchtkwaliteit
Woensdag 17 oktober 2018 deed de Raad van State uitspraak in de zaak die d’Oude Stad namens 10 bewoners voerde voor Luchtkwaliteit in hun buurt te handhaven. Dit beroep gaat om het (gesloten) wetssysteem, waarbij bewoner hun rechten via de bestuursrechter willen claimen. De Raad van State ziet dat recht niet via de bestuursrechter.
Bewoners die wonen en/of werken (in 2016!) tegenover een stikstodioxide(NO2)meetpunt van de GGD hebben o.a. bij de gemeente Amsterdam en Ministerie gevraagd om handhaving van de normen luchtkwaliteit. De gemeten waarden liggen in hun straat ver boven de Europese norm van 40 μg/m³. Bij handhaving in de strikte zin, het opleggen van boetes, gaat men uit van een gesloten systeem. Kort gezegd, komt een wet niet voor op een lijst, dan kan er niet beboet worden, dus niet “gehandhaafd” worden. Bewoners willen in beroep dat het Ministerie zich aan de luchtkwaliteitsnormen te houden. Let op 40 μg/m³ (jaargemiddelde) NO2 is geen gezondheidsnorm. Milieudefensie heeft het inmiddels over fopnormen. 17 juni was de zitting bij de Raad van State.
De uitspraak
De bewoners willen graag procederen via de (goedkope) bestuursrechter en niet de dure civiele procedure zoals Milieudefensie heeft gedaan. De Raad van State gaat in op de wetssystematiek van de wet Milieubeheer en het Nederlands Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). En gaat in op de uitspraak van het Europese Hof. Fijntjes merkt de Raad van State op dat niet in het geschil is dat de normen in de knelpuntstraten worden overschreden en dat de huidige maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren ontoereikend zijn.
Vervolgens gaat de Raad van State in op het gesloten systeem van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB). In de Wet Milieubeheer staan wel bepalingen voor handhaving, maar niet bij overschrijding van normen. Handhavend optreden zou daarom strijd opleveren met de AWB. Een beroep op artikel 5 de grondwet (het ‘recht van petitie’) helpt de bewoners niet, omdat de Raad van state niet over de grondwettigheid van wetten en verdragen mag oordelen (artikel 120 grondwet). En wijst vervolgens bewoners naar de civiele rechter om daar hun eisen kracht bij te zetten en zegt dat Het Europees Hof niet eist dat het per se een bestuursrechtelijke procedure moet zijn.
Hof van Justitie van de EU (25 juli 2008, C237/07): Dat de richtlijn 96/62/EG van de Raad inzake beoordeling en beheer van de luchtkwaliteit, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1882/2003 moet al dus worden uitgelegd dat bij een dreigende overschrijding van de grenswaarde, of alarmdrempels PARTICULIEREN, die rechtstreeks worden getroffen, MOETEN kunnen bewerkstelligen dat de bevoegde autoriteiten een actieplan, ook wanneer zij, krachtens nationaal recht beschikken over andere mogelijkheden om deze autoriteiten maatregelen te doen uitvaardigen ter bestrijding van luchtverontreiniging.
Interbestuurlijk toezicht
De Raad van State gaat ook in op het verwijt van bewoners dat het Ministerie niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de Provincie niet gevraagd wordt een aanwijzing aan Amsterdam te geven om echte maatregelen te nemen (artikel 124a gemeente wet). Echter tegen een dergelijk besluit (gemotiveerd of niet), staat geen beroep open en zijn bewoners niet ontvankelijk.
Locatiespecifieke maatregelen
Ook gaat de Raad van State in op de Kort geding uitspraak van Milieudefensie van 7 oktober 2017. Volgens bewoner zou daarom de Staat verantwoordelijk zijn voor de normen in Amsterdam. De raad wijst naar het luchtkwaliteitsplan van de NSL. Echter op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht staat tegen ondeugdelijke luchtplannen geen beroep open.
De Raad van State meldt dat de Minister wel verantwoordelijk is, maar het niet vrij staat om zelf locatiespecifieke maatregelen te verzinnen. Die bevoegdheid ontbreekt bij de Minister. Besluitvorming over dergelijke maatregelen moet via het bevoegde gezag; de gemeente. De Raad van State maakt zich er verder vanaf door het gebrek aan concrete voorstellen van bewoners voor locatiespecifieke maatregelen de maatregelen waartoe het Ministerie bevoegd is, niet te hoeven toetsen.
Het Ministerie in hun pleitnota: Een voldoende concreet verzoek om locatie-specifieke maatregelen gericht tot het bevoegde gezag maakt het mogelijk om van het daartoe bevoegde gezag een inhoudelijk oordeel over de maatregelen te verkrijgen en geeft ten slotte via bezwaar en beroep toegang tot de bestuursrechter. Indien daadwerkelijk wordt besloten tot het nemen van maatregelen, kunnen deze aan het NSL worden toegevoegd, overeenkomstig het systeem van de Wet milieubeheer. De rechtbank Den Haag heeft dit systeem in het vonnis van 27 december 2017 bevestigd.
Conclusie
Het opstellen van een luchtplan kan dus worden afgedwongen via een civiele procedure, zoals Milieudefensie heeft gedaan. In die civiele procedure bij burgerrechter gaf het Ministerie nog aan dat deze handhavingsprocedures kansrijk zouden zijn…….. Voor individuele burgers is een civielgeding met verplichte procesvertegenwoordiging echter een kostbare aangelegenheid. En zoals gebruikelijk heeft de overheid nogal een lange adem in rechtsprocedures. Nu de rechter geen mogelijkheden voor een bestuursrechtsgang ziet, zal de politiek die rechtsgang moeten creëren.
Tot slot
Er zijn inmiddels wel nieuwe luchtplannen, afgedwongen door Milieudefensie. d’Oude Stadt gaf over die plannen een ongezouten mening via een zienswijze; deze “nieuwe” plannen gaan niet helpen, zeker niet op de locaties waar bewoners wonen/werken en heeft de snelheid niet op het oog die de civiele rechter voorschrift. Het is dus zaak om “de besluitvorming” te beïnvloeden, welke maatregelen Amsterdam nu concreet gaat inzetten, voor echte schone lucht. Het coalitieakkoord geeft een voorzet daartoe, maar moet uitgewerkt worden in niet vage plannen, maar acties die echt gaan helpen in de knelpuntstraten.
Deze uitspraak van de Raad van State gaat echter niet helpen bij de andere punten, die (nog steeds) bij de rechtbank Amsterdam liggen. Een verweer is daar nog niet ingediend (ook niet door Amsterdam). Inmiddels is de rechtbank Amsterdam, na een jaar, wel bezig om een zittingsdatum te regelen. Wordt vervolgd.