Agenda

Geen recht op gezonde lucht?

image_print

In het tussenvonnis van 27 december in de bodemprocedure van Milieudefensie en 57 Nederlanders oordeelt de rechter dat Nederland niet voldoet aan de Europese normen voor luchtkwaliteit, maar dat valt de Staat op dit moment niet te verwijten. De rechter wijst de eis af van Milieudefensie en 57 Nederlanders dat de Staat stopt met schenden van het mensenrecht op gezondheid en dat Nederland in ieder geval moet voldoen aan de Europese normen.

De rechtbank oordeelt in het vonnis diverse malen dat de Staat de Europese luchtkwaliteitsregels schendt, omdat nog steeds niet overal in Nederland aan de grenswaarden wordt voldaan. De Europese Richtlijn bevat immers twee verplichtingen voor de Staat: ten eerste moesten de grenswaarden op tijd zijn bereikt en als de grenswaarden voor nog steeds niet zijn bereikt dan moet de Staat de periode van overschrijding zo kort mogelijk houden.

Grenswaarden overschrijding en schade
De grenswaarde voor PM10 moest op 11 juni 2011 zijn bereikt en de grenswaarden voor PM2,5 en NO2 op 1 januari 2015. Die uiterste data zijn niet gehaald voor PM10 en NO2. De Staat heeft deze eerste verplichting dus geschonden. De rechter vindt echter niet dat het duidelijk is dat de individuele eisers en de personen voor wiens belang Milieudefensie opkomt hierdoor daadwerkelijk schade hebben geleden.

Zo kort mogelijk
Bij het niet tijdig halen van de grenswaarde is de Staat gehouden aan de tweede verplichting van de richtlijn: de Staat moet de periode van overschrijding zo kort mogelijk houden. De Richtlijn schrijft voor dat de Staat daartoe ‘passende maatregelen’ moet nemen. De rechter zegt dat de omstandigheden van het geval bepalen welke periode ‘zo kort mogelijk’ is en welke maatregelen ‘passend’ zijn. De uiterste data zijn – zeker voor PM10 – ruimschoots overschreden. De prognoses wijzen erop de grenswaarden in 2020 waarschijnlijk niet overal in Nederland bereikt zullen worden. Toch kan volgens de rechter daaruit niet worden afgeleid dat de Staat onvoldoende heeft gedaan en doet om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden.

Bereikbaarheid stad
De rechter volgt het verweer van de Staat, die zegt dat de overschrijdingen de afgelopen jaren zijn teruggedrongen en dat de resterende overschrijdingen vooral worden veroorzaakt door verkeer op een beperkt aantal knooppunten in de binnenstad van Amsterdam en Rotterdam, die van belang zijn voor de bereikbaarheid in de stad. De resterende knelpunten zijn hardnekkig. Het aanpakken daarvan is een complexe aangelegenheid vanwege de aard van de problematiek en het risico van verschuiving van de problemen. De door Milieudefensie en 57 Nederlanders geuite kritiek op het NSL is te algemeen van aard om te kunnen concluderen dat de Staat tekortschiet. De rechtbank oordeelt dus dat de Staat de tweede verplichting niet heeft geschonden.

Meer bewijs
Milieudefensie en de mede-eisers volgens de rechter nog duidelijker moeten bewijzen dat maatregelen tekort schieten en dat iemand hier concreet schade van heeft ondervonden.

Eis is niet ontvankelijk, tenzij elke eiser aantoont:

  1. individueel schade leidt, die
  2. direct oorzakelijk te koppelen is
  3. aan specifieke plekken
  4. waar overschrijding van wettelijke normen gemeten is en
  5. bewezen die plek niet te kunnen mijden.

Anne Knol, campagneleider Mobiliteit van Milieudefensie: “Dat is echt de wereld op z’n kop. Het is allang duidelijk dat mensen daar concreet schade door ondervinden. Duizenden mensen worden ziek of overlijden vroegtijdig. De GGD en longartsen slaan daar alarm over, er is veel wetenschappelijk onderzoek. Is dat niet genoeg? De Staat krijgt vandaag helaas het voordeel van de enige twijfel die de rechter daarin kennelijk nog voelt. Met als gevolg dat hoognodige maatregelen misschien nog langer uitblijven en mensen blijven lijden onder de ongezonde lucht. Hoger beroep ligt voor de hand, maar moeten we verder bespreken met onze advocaat”.

Haaks
Met het oordeel van vandaag staat de rechtbank lijnrecht tegenover andere Europese rechters, die in vergelijkbare zaken in Engeland, België en zeer recent Tsjechië juist hebben geoordeeld dat nationale overheden bij dit soort overtredingen tot de orde moeten worden geroepen. In Duitsland is de politiek in rep en roer door de aanstaande Dieselverboden opgelegd door de rechter. Deze rechter gaat in in dit vonnis mee met het standpunt van de Staat, dat ‘knelpunten in de binnensteden doorgaans noodzakelijk zijn voor de bereikbaarheid van de binnensteden’.

De rechter neemt in rechtsoverweging 4.49 ook een voorschot op de lopende Handhavingsverzoeken (NB: bij een andere rechter) en geeft de indieners geen kans: In de door Milieudefensie cs in het geding gebrachte beslissingen op verzoeken handhavend te treden tegen overschrijdingen van grenswaarden NO2 en PM10 van onder meer de staatssecretaris van I&M staat dat – anders dan eerder aangenomen – een wettelijke grondslag voor deze handhaving ontbreekt. De Staat merkt met juistheid op dat tegen deze beslissingen kworden opgekomen in een bestuursrechtelijke rechtsgang. Bij deze stand van zaken houdt de rechtbank het er echter voor dat het doen van een dergelijk handhavingsverzoek geen reële mogelijkheid vormt om exceptieve toetsing van het NSL door de bestuursrechter uit te lokken”…….

Wel zegt de rechtbank in r.o 4.51, probeer het via verkeersbesluiten: “Wel opent de door de Staat genoemde mogelijkheid van een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit de weg naar de bestuursrechter, aangezien bezwaar kan worden gemaakt tegen de beslissing op zo’n verzoek. Ook ambtshalve genomen verkeersbesluiten openen de weg naar de bestuursrechter. Deze worden ook genomen als onderdeel van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren, vaak ter uitvoering van het NSL. Zie bijvoorbeeld het verkeersbesluit tot het instellen van een milieuzone in Utrecht, dat aan de orde was in ABRS 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:300. Bij toetsing van de motivering van een ter verbetering van de luchtkwaliteit genomen verkeersbesluit – of de beslissing op een verzoek om zo’n besluit – kunnen de effecten van dat besluit op de luchtkwaliteit worden getoetst. Het gaat dan echter (alleen) om de concrete effecten van dat besluit op de luchtkwaliteit, niet om exceptieve toetsing van het NSL als zodanig – en al helemaal niet om de vraag of de tweede verplichting inhoudt dat nu al dan wel eerder dan voorzien aan de grenswaarden moet zijn voldaan.”

Kort geding
De rechtbank stelde Milieudefensie in september nog in het gelijk in een kort gedingprocedure, en veroordeelde de Staat tot het maken van een nieuw Luchtkwaliteitsplan en tot het identificeren van de knelpunten en treffen van maatregelen. De Staat heeft zich bij die uitspraak neergelegd en is onmiddellijk begonnen met het uitvoeren van de veroordeling. “Die winst is binnen en blijft gewoon staan, zeker nu de staatssecretaris op de dag van dat vonnis heeft verklaard daartegen niet in beroep te zullen gaan’, zegt de advocaat van Milieudefensie, Phon van den Biesen. Maar het kort geding vonnis bevat een voorlopig oordeel, dat geen bindende kracht heeft in deze bodemprocedure.

Anne Knol: “Ook in de politiek is al aangekondigd dat meer gedaan moet worden om de luchtkwaliteit te verbeteren, en dat naar het strengere beschermingsniveau van de richtlijnen van de Wereldgezondheidsorganisatie moet worden gestreefd. Ik ga er van uit dat het recht op gezondheid bij de politiek wel overeind blijft”.

Tussenvonnis
De uitspraak van vandaag is een tussenvonnis. De rechter wil namelijk onder andere verder uitzoeken of de mede-eisers voldoende ontvankelijk zijn. Milieudefensie gaat de uitspraak samen met advocaat Phon van den Biesen verder bestuderen.